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《教育国际交流》| 范金凤丁笑炯：韩国人口危机下的教育应对措施

2024-08-073

联合国人口司数据显示，近年来许多国家的生育率显著下降，据其发布的《2022年世界人口展望》预测，全球生育率将从2021年每名妇女生育2.3个子女下降到2050年的2.1个。2022—2050年，全球有61个国家或地区的人口将减少1.0%或更多。我国也面临着人口下降以及由此而来的教育规模减缩问题。有学者基于第七次全国人口普查数据进行学龄人口预测，结果表明，2021—2035年我国学龄人口总规模将从3.3亿人减少至约2.5亿人。

2024年1月24日，韩国教育部发布《2024年教育部政策重点》（以下简称《2024教育政策重点》），提出了应对学龄人口数量减少、优化教育资源配置等方面的改革举措。本文梳理了当前韩国的人口特征及近年来韩国政府在教育方面的应对措施，以期对我国制定相应教育政策提供借鉴。

一、韩国人口变化及其对教育的影响

（一）人口总量负增长，生育率持续走低

韩国人口自1960年起逐步增长并于2020年达到顶峰，近年来，韩国人口总量呈负增长态势（见图1）。此后，随着出生人口不断下降，总和生育率持续走低，韩国总人口开始出现负增长（根据经济合作与发展组织的定义，总和生育率指的是妇女一生中生育子女的总数。一般来说，总和生育率至少要达到2.1，才能达到世代更替水平）。根据经济合作与发展组织（OECD）的统计，韩国是OECD成员国中生育率最低的国家，自2018年起，韩国的总和生育率持续低于1.0，远未达到维持人口稳定所需的2.1。韩国统计门户网站数据显示，韩国2023年的总和生育率跌至0.7，是1970年开始相关统计以来的最低值；全国出生人口23.5万人，较2021和2022年分别下降11%和8%；总人口5132.5万人，比2022年减少11.4万人。

（二）人口变化制约教育事业发展的规模与结构

人口生育率决定着人口结构的变化，进而对各级学龄人口规模产生重要影响。首当其冲受到影响的是幼儿园阶段。2015—2022年，韩国幼儿园阶段新生入学人数持续下降，从32.0万减少至24.4万，降幅为23.8%。2024年小学、初中和高中学生人数约513万，预计到2026年将减少至约483万，2029年进一步减少至427.5万人，较2024年减少16.7%。人口变化还影响着学校的发展和规模，使得学校面临规模“迷你化”、招生不足、被迫合并或关停的挑战。2023年，韩国有2617所幼儿园（占比30.6%）的在园儿童人数不足10人，这一比例较2013年（1234所）翻了一番以上。全国6175所小学中约有23.1%的在校学生数在60人以下。此外，韩国教育部最新统计结果显示，截至2024年2月20日，全国共有157所小学未招到新生，年内将有27所学校面临关停，比去年关停的学校数量增加了37.0%，是近五年来关停数量的最高值。大学也难以置身事外。据韩联社报道，2018—2022年，韩国地方大学共20余个专业因招生困难而被取消，2023年有14所大学的26个专业无人报考。总体而言，生育率下降导致学龄人口数量减少和学校规模缩减，韩国教育事业的发展必须应势而谋，提出应对措施。

二、人口危机背景下的教育应对措施

（一）强化学前与小学教育的国家责任

近年来，韩国政府采取加强对幼儿保育援助，促进学前教育公共化，推进托管服务质量提升等措施，力图通过强化幼儿教育的国家责任，减轻家长养育孩子的经济与照料负担，进而增强生育信心，促进学龄人口回升。

1.提升育儿机构质量，增加幼儿教育资助

《2024教育政策重点》就巩固学前教育公共体系提出进一步的教育综合改革计划。一是继续推进幼儿保育和教育系统的整合。长期以来，韩国幼儿教育主要依靠两种类型的学前教育机构：幼儿园和儿童之家。幼儿园面向3-5岁儿童，实施早期教育，在教育部的管辖下运作；儿童之家面向0-5岁的婴幼儿，提供保育和教育服务双重功能，隶属于保健福祉部。为构建世界一流的0-5岁婴幼儿保育和教育系统，韩国教育部于2023年1月启动“幼儿保育与教育一体化政策”，分阶段逐年推进整合工作。2023—2024年间，教育部主要任务是缩小两类机构的差距，为整合奠定基础，具体任务包括协调两类机构的成本支持、工作时长和设施改进等。为保证政策的顺利推进，《2024政策重点》提出，由教育部选出20所试点机构和3个试点地区推行该政策，以预估改革计划对育儿机构质量提升的成效。2025年，教育部将通过制定财政投资计划、人事和预算转移计划，将地方幼儿园与儿童之家的管辖权上移至市（道）教育厅，全面实施一体化政策，构建由国家负责的保育与教育体系，以缩小不同机构服务质量、设施条件和职员待遇等方面的差距。

二是进一步增加幼儿的教育资助，减轻父母的经济负担。2024年起，政府对接收5岁以上儿童的教育机构生均经费从每月35万韩元增加到每月40万韩元（约合人民币2174.4元）。以2022年韩国工薪阶层平均月收入353万韩元（约合人民币19189.4元）为基准，40万韩元约为个人月薪资收入的11.3%。

2.依托公共教育搭建优质的放学后托管项目

韩国政府宣布2024年将大幅扩大课后托管项目的服务范围，提升托管服务质量。此举既是为了缓解在职父母照料孩子的压力，也是强化国家教育责任的体现。2月5日，韩国总统尹锡悦在以课后托管为主题的民生会议中强调：公共教育的中心终究是学校，利用优质学校设施的国家托管服务必不可少。

韩国自1995年起，便设有“放学后学校”教育活动，为学生开设“分类补习”“特长培训”等课程。2023年1月，教育部宣布了一项新的项目计划——Neulbom School（Neulbom意指像春天一样令人愉快），面向小学生提供综合学校课程、课后活动和护理服务，以确保政府在为小学生提供教育和护理方面承担更大的责任。在《2024教育政策重点》中，韩国教育部等相关部门致力于扩大Neulbom School项目的服务时间，从原来的放学后至晚上七点扩展至上午七点至晚上八点，从原来的一周五天扩展至一周七天。项目计划于2024年第一学期在2000多所小学的一年级首先推行，而后循序扩大范围，于2026年覆盖小学的所有年级。

此外，项目将利用学校和社区的各种教育资源，提供高质量的教育活动。2024年的重点是关注一年级学生的入学适应，为一年级学生提供高质量且免费的以游戏为导向的教育活动，包括体育技能锻炼、心理和情感支持。此前，“放学后学校”的指导教师队伍包括学校科任教师、私人教育机构讲师和各行各业的社区人士等，由校长负责指导开设相关课程。为避免课后教育活动对学校教师造成过重的负担，韩国政府将组建专职的指导教师队伍，并成立一个专门负责Neulbom School项目的机构，提升课后活动的专业化水平。韩国教育部长表示，在2024年第一学期计划部署2250名教师承担该项目的教育服务活动。根据《2024政策重点》，到2025年形成学校教师与课后托管教师相互区分、各司其职的双轨结构。

（二）创造更为公平的竞争环境

教育成本高昂和教育竞争激烈是韩国生育率下降的重要原因。韩国社会向来重视升学，加上家长对子女的高期望等因素，韩国课外补习风气盛行。韩国统计厅数据显示，2022年小学、初中和高中生的课外补习参与率为78.3%，较上年增长2.8%。尽管韩国学龄人口整体减少，但私人教育支出（private education expenditure）总额（主要为课外补习支出）仍在上涨，2022年约26万亿韩元（约合人民币1413.4亿元），相较2021年增长了10.8%，平均每位学生每月课外教育支出约41万韩元（约合人民币2231.2元），比2021年增长了11.8%，每周补习时间7.2小时，比2021年增加了0.5小时。在补习参与率和补习参与时长的共同作用下，韩国的学业“内卷”和教育竞争压力进一步加深，韩国年轻人的生育意愿因此日益降低。

为扭转补习风气，近两年，韩国出台一系列计划以减少学生对私人教育的依赖。一是提升公共教育的竞争力。2023年6月，韩国教育部公布了“提高公共教育竞争力计划”（Plan to Enhance Competitiveness of Public Education），以及“减轻学生私人教育成本综合计划”（Plan to Reduce Private Education）。教育部成立了一个由部委领导、公立学校教师组成的委员会，支持学生在公共教育系统内做好韩国大学学业能力测试（CSAT）准备，从而无需私人教育的帮助。此外，教育部重组了韩国教育广播公司（Korea Educational Broadcasting System，从事在线讲座的国营广播公司）系统，将付费课程转化为免费课程，按年级大幅度增加学习内容，使学生可以自主定制自己的学习。二是创造更为公平、公正和透明的CSAT考试环境。教育部宣布在考试中去掉所谓的“杀手题”，因为此类题目的难度偏离了学校提供的教育内容，迫使学生转向私人教育以获取更好的成绩。与此同时，教育部协同警察厅等相关部门对CSAT违规行为进行查处。调查发现，一些受欢迎的私人教育机构讲师通过向CSAT命题组成员支付巨额资金换取考试题目，继而向学生出售题目以获利。这极大地破坏了公平的竞争环境，增加了学生对私人教育的依赖，亦加剧了家庭的经济负担。2023年10月，韩国教育部公布了“2028年新高考制度改革计划”，强调防止私人教育参与到CSAT的管理中。在《2024教育政策重点》中，教育部再次强调，严厉查处私人教育和CSAT的违规行为，加强考试保密工作和考试验证（确保考试范围符合所学内容范围）的管理，切断CSAT与私人教育的联系。

（三）提升高等教育的区域与国际竞争力

鉴于韩国学生对“首都圈大学”的偏好日益增强，地方大学面临着学龄人口减少和本地学生流失的双重挑战。为提升地方大学的竞争力，韩国计划于2025年在全国推行“区域创新系统和教育计划”（Regional Innovation System & Education, RISE），将地方大学预算总额的一半分配给地方政府，由地方当局根据当地发展需求制定计划，将地方大学建设成为区域创新中心。与此同时，《2024教育政策重点》强调，今年下半年，“地方全球性大学”计划（Glocal University 30 Project）将如期推进，该计划是韩国政府提出的财政支援计划，承诺5年内给予选定的30所非首都圈的大学或联盟1000亿韩元，以提升学校或联盟的吸引力。

此外，韩国政府积极吸引更多的国际学生，以应对出生率下降导致的高等教育人口持续减少，并刺激地方大学财政。2023年8月16日，韩国教育部发布“留学韩国30万”（Study Korea 300K Project）计划，目标是在2027年吸引30万留学生，跻身世界十大留学强国。该计划提出，韩国通过在地方政府层面设立面向全球人才的“教育国际化特区”（Special Education Internationalization Zones），制定地方战略，以吸引全球人才，并将其与地方发展战略联系起来。同时，韩国还在海外设立留学中心，为有意愿到韩国留学的学生提供外语考试、签证指导等支持。教育部还将扩大世界各地民众的韩国语学习机会，以吸引更多的国际学生到韩国学习，2024年用于入学和毕业资格申请的海外韩国语能力考试（Test of Proficiency in Korean）的次数从原来一年四次增加到一年八次。

三、结论与启示

为应对人口规模变化带来的教育挑战，韩国政府和教育部等相关部门通过政策布局，强化公共教育的国家责任，提升幼儿教育服务质量，为学生创设更为公平的教育环境，增强本国教育机构的竞争力，减轻家长的养育负担，提升民众的生育意愿。当前，学龄人口下降是许多国家共同面临的挑战。韩国《2024教育政策重点》提醒我们，学龄人口的减少一方面阻滞了教育规模的扩张，让一部分教育机构不得不直面生存危机，另一方面也为聚集政府教育资源、提升公共教育质量带来了机遇。

我国学前与基础教育阶段学龄人口规模减小的挑战迫在眉睫。据研究预测，我国学前、小学、初中阶段的学龄人口将分别在2020、2023、2026年达到峰值，之后呈现快速减少趋势。如前文所述，学龄人口的变化将影响学校的发展与规模。韩国的上述应对措施可为我国提供有益启示。

一是加强学龄人口与教育资源的动态监测，建立不同来源的数据共享机制，为科学规划教育事业提供精准的预测数据。根据我国国家统计局最新数据，2021—2023年学前教育在园幼儿人数分别较上年减少13.1万人、177.7万人、534.5万人，学龄人口下降趋势明显。有鉴于此，相关部门应加强学龄人口动态监测，建立预警机制；缩短预测区间，以便及时作出应对，合理配置教育资源。同时，协同多部门建立数据共享机制和可相互验证的数据体系，提高学龄人口预测预报的准确性。

二是增加托育服务供给，促进托育服务与学前教育一体化发展。从韩国经验来看，韩国政府不仅重视幼儿与学前教育的普及，同时重视通过整合两类机构的方式以提升教育服务质量。于我国而言，一方面，加快3岁以下婴幼儿托育服务发展。据报道，我国婴幼儿入托率为5.5%，但有超过三成的婴幼儿家庭有托育需求，托育服务处于供不应求状态。另一方面，对标世界一流水平，构建托育服务与学前教育一体化的机制，遵循儿童发展规律，积累早期教育发展需要的关键经验。

三是重视提升课后服务质量。相较于国外，我国课后服务起步较晚，存在育人功效不够显著，服务质量良莠不齐等不足。韩国依托公共教育、协同社会资源以提供优质课后服务的方式可为我国提供借鉴。其一，创新学校课后服务类型。如提供入学适应指导、开设以游戏为导向的课程、增加体育技能与心理情感课程，促进学生全面发展。其二，设立课后服务专门机构和专职教师队伍。地方教育部门与学校应积极探索和统筹校外资源，设立专门机构，提升服务专业水平；组建专业团队，引进具有资质、符合条件的社会组织和专业人员参与课后服务，提升服务质量。

（作者：范金凤，上海师范大学国际与比较教育研究院硕士研究生；丁笑炯，上海师范大学国际与比较教育研究院教授）

■ 本文刊登于《教育国际交流》2024年第4期，若转载请注明出处。

文章编辑：卜焕芳

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